辽宁省档案局馆

   一、辽宁省数字档案室建设过程

    2009年，为规范电子文件的管理工作，中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《电子文件管理暂行办法》，以此为契机，辽宁省档案局馆把电子档案信息资源建设作为档案信息化建设的首要任务，组织排查各省直部门、各地区数字档案室建设工作中存在的问题，结合辽宁省档案信息化建设的实际，明确了以标准制定规范准则，以设施建设夯实基础，以制度完善构建机制的工作思路，在实践中不断提升全省电子档案管理工作效率和质量，提高全省数字档案室建设水平。

    (一)以标准制定作为数字档案室建设的固本之基

    2011年7月，辽宁省档案局参照国家标准制定并下发了《辽宁省文书电子文件元数据标准》《辽宁省基于XML的电子文件封装规范》以及《辽宁省省直机关归档电子文件移交、接收管理办法》，对电子文件的长期保管格式以及接收范围、内容、时间、流程等元数据作出了详细规定。这些规范性文件的制定，填补了辽宁省电子文件管理的空白，确保了全省电子文件接收与归档有标准可查、有规范可依，从而保证了最终形成电子档案的长期可读性、可用性，为未来的电子档案资源整合延展及利用奠定了基础。

    (二)以加强投入作为数字档案室建设的发展之策

    数字档案室建设是系统工程，不仅需要人财物的大量投入，也需要各部门、各地区的通力配合。辽宁省档案局馆积极拓宽渠道，争取各部门和地方各级政府的支持与关注，为全省数字档案室建设提供了坚实的资金和技术保障。同时创新工作方法，积极推进电子档案接收与归档平台试点工作，取得了良好效果。

    2010年3月开始，辽宁省档案局馆向省经信委、省财政厅正式申报省信息化发展资金项目并获得批准，共争取近150万项目资金用于省直机关的数字档案室建设。同年9月，开发“辽宁省省直机关电子文件接收与归档平台”应用系统，并在首批30家省直机关开展试点及项目推广工作。一期项目工程主要解决重点难点问题。一是通过创新电子文件管理方法，结束了电子文件的数据割裂状态；二是参照标准完善电子文件归档功能，开辟了电子档案形成的新渠道；三是免费上门安装服务，为省直机关最大限度节省开支，提高了他们对数字档案管理建设工作的认知和积极性。一期工程结束后，全省数字档案室建设模式初步形成。二期工程注重于数字档案室建设的科学性与规范性。通过下发《辽宁省省直机关文书类电子文件接收与归档管理情况调查表》进一步清查了省直机关电子文件管理情况。在综合考量办公自动化系统建设档案管理软件应用及纸质档案数字化等情况之后，另外选取30家试点单位开展数字档案室建设，同时根据实际需求不断完善系统平台功能。目前二期工程正在有条不紊的进行中。

    （三）以机制完善作为数字档案室建设的长久之计

    行之有效的规范体系和激励机制是数字档案室建设的基础和保障，为确保全省数字档案室建设，辽宁省档案局馆从建章立制入手，制定出台了多个规范性文件，建立起长效动态的管理和考评机制，推动了辽宁省档案事业健康可持续发展。制定下发了《辽宁省机关文书类电子文件归档管理暂行办法》，对数字档案室中所占比重最大的机关文书类电子文件提出了收集积累、整理归档、保管利用、封装移交的原则、方法和要求，进一步明确了各省直机关档案部门电子文件归档的方法和责任；起草了《辽宁省数字档案室建设规范（试行）》，对机关档案室的基础设施建设、档案数字资源建设、数据管理和利用，以及制度建设等方面提出了更为明确的要求，为数字档案室建设指明了重点和方向；同时在全省范围内组织开展规范化数字档案室创建和示范数字档案室评选活动，以《辽宁省规范化数字档案室建设测评标准》为依据，从组织保障、数字档案建设、电子文件归档、数据管理和开发利用等多个角度对数字档案室建设进行全面考核，对达到一定要求的各机关档案部门授予“规范化数字档案室”称号，并给予表彰，充分发挥了奖惩机制的指挥棒作用，通过奖优罚劣调动了机关档案部门的工作积极性。

    二、辽宁省数字档案室建设实例

    （一）辽宁省财政厅综合档案室

    财政厅综合档案室自1996年起应用办公自动化系统办理公文，先后使用了3个版本。最新一版是由厅信息中心自主研发。截至2011年11月30日，系统积存收文7万余件、发文3.4万余件，且每天除涉密文件和敏感信息外，全部收文、发文均在网络上流转，信息量巨大。由于没有前端接口，档案室应用网络版档案管理软件进行双机二次录入，仅2010年一年的档案目录量就接近15000条。电子文件与电子档案数据处于前端管理不可控，后端归档功能缺失的环境中，在省直机关内情况较为典型。基于此种情况，辽宁省档案局馆在数字档案室一期工程项目建设过程中主动与其联系，根据其实际网络和软件的应用情况，开展了数字档案前端控制平台接口软件的研发和部署。2011年7月平台正式启用，实现了对已办结电子公文的目录和原文，包括业务处理流程信息的实时归档。且能够通过系统自带的电子文件封装功能，将已归档电子文件打包封装成符合技术标准要求的信息包，为档案室向省馆进行电子文件的移交提供了流畅的数据传输通道。

    （二）辽宁省供销社

    辽宁省供销社为提高机关内部的文件传输效率，于2009年末研制并部署了办公自动化系统，流转办理单位内部所有的收文和发文。应该说经过多年的运行与调试，除归档功能以外，系统的其他功能已十分成熟。但与办公厅情况类似，仅缺失归档功能这一项就致使办公自动化系统处理后的电子文件不符合档案管理的要求，无法直接归档。年度归档工作需要由档案员将电子文件重新录入到档案管理软件中。截至目前，供销社已经对近20年的文件进行了目录级管理，对2005年以后的归档文件进行了原文扫描。除去不用归档的文件外，每年需录入档案管理系统的文件约500件，扫描原文约4000页。也就是说，他们每年要将80％的文件进行二次录入和原文扫描。

    2011年省档案局在两期的数字档案室建设过程中，先后8次派人与办公自动化系统开发商的技术人员进行反复研究磋商和系统调试。其间，双方技术人员重点就办公系统与电子文件整理归档的数据库对接，以及电子文件接收归档管理流程的梳理问题进行探讨和解决。

    经过各方努力，电子文件数据接口插件已经研发完成并部署实施，同时，电子文件整理与归档平台也已经安装完毕。应用软件工具进行了流程重组，在办公自动化系统中自然流转产生的已办结电子公文可以通过接口桥梁直接导入电子文件整理与归档平台，无需每年对文件进行重复录入和多次扫描，实现了电子文件一站式归档管理。现阶段，已从办公自动化系统中导入2010年及2011年两个年度的已办结电子文件1378条，其中PDF格式的电子文件收文67M（兆字节），各类格式的电子文件发文26M（兆字节）。同时，从档案管理软件中导入2010年度的已归档电子文件513条，导入图片格式的扫描件73G（千兆字节）。

    除此之外，电子文件导入系统归档平台，按流程进行整理归档后，平台的封装功能将每一份电子文件及其元数据进行了封装打包，变成标准格式，既保证了永久保存和长期可读，同时也做好了向档案馆移交的准备，解决了他们的后顾之忧。

    三、数字档案室建设面临的主要问题与对策

    在数字档案室建设取得了一定成绩的同时，我们也发现了阻碍其发展的一些关键问题，其中包括：

    （一）电子文件管理机制尚不健全

    国家电子文件管理部际联席会议制度将电子文件管理纳入到顶层规划、统筹协调、标准规范、全程管理的原则之下，举各方之力促进这项工作取得进展。而辽宁省的联席制度尚未建立，在推进数字档案室建设过程中缺乏上级组织的有力支持，缺少其他各部门的积极配合，档案局(馆)孤军奋战，困难多多，阻力重重。

    （二）电子文件接收与归档管理的工作意识不强

    相对于纸质文件，电子文件接收与归档强调采取更加严格的管理措施和技术手段，要求彻底转变档案管理的工作思路与方法。而就近年来对辽宁省各机关单位的调研情况来看，多数文档管理部门及相关业务人员没有充分意识到电子文件给档案管理带来的冲击，对电子文件接收归档的认识存在一定的模糊和偏差。开展数字档案室建设的主观意识不强，技术不过硬，标准执行不严格，且内部组织及管理方式无法适应新的业务流程。这些因素都导致了数字档案室建设发展速度缓慢。

    （三）电子政务建设及信息化发展水平不均衡

    电子档案伴随信息化发展而产生，数字档案室建设依赖于电子政务及信息化环境的变化。受经济条件和产业发展环境等因素的影响，辽宁省档案信息化发展不平衡的现象始终存在。在不同地区不同行业内，由于办公网络环境不统一，使得对电子档案的集中控制难度加大；内部信息化工作的协调机制各不相同，使得电子文件与电子档案管理的功能需求不明，系统运行不畅；电子档案形成系统缺少统一标准指导，使得前端管理不可控，后端归档功能缺失，进而影响到电子文件及电子档案全程管理的各个环节。

    针对问题，省档案局馆将在下一阶段重点做好以下几方面工作：

    一是积极与上级领导部门沟通协调，争取早日建立电子文件管理联席工作机制。由省“两办”牵头，联合发展改革、信息、机构编制、财政、保密、档案等相关部门，成立工作领导(协调)办公室，统筹规划和组织协调全省电子文件管理工作，由以上各部门共同研究制定方针政策，审定相关制度规范，为电子文件归档扫清障碍，为电子档案保管利用创造条件，让数字档案建设变为顺水之舟，乘风破浪。

    二是提升档案管理人员信息化水平，明确数字档案室建设工作职责。首先加强人才队伍建设，开展各种学习活动，提高档案工作人员对数字档案室建设相关知识与理论的理解。其次制定相关标准与办法，指导各单位按照“文档一体化”“统筹规划”“确保安全”3项基本原则，规划和建设本单位的数字档案室。明确档案部门是电子档案的收集与保管部门，有权参与和指导电子文件形成办理、收集积累、整理归档、保管利用及移交的各阶段工作，有责任与其他部门配合实现电子档案信息的顺畅交流，确保档案数据的安全。

    三是因势利导，积极稳妥地推进信息化发展。以数字档案室建设为契机，鼓励各单位将其纳入机关信息化建设总体规划。依据电子文件全程管理理论构建网络结构，确保数据流转畅通；配备能够满足运行需要的计算机设备，建设独立的档案数据网，进行档案数据整理加工和存储管理；针对存量电子文件，严格按照相关技术要求进行目录数据库建设和档案数字化；基于电子档案接收与归档平台试点项目工程，不断完善数字档案室建设的机制与体制，在全省开展数字档案室建设活动及考核评比，强化手段，丰富内涵，拉动数字档案室建设再上新台阶。

    原载于《中国档案报》2013年10月25日总第2525期第一版